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厦门城市空间管控体系与“一张蓝图”建构

2019-04-03 09:27 来源:规划师杂志 作者:何子张 吴宇翔 等

【编者按】

国务院机构改革提出由自然资源部统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用,推进“多规合一 ”,统筹构建全国统一、相互衔接、分级管理的国土空间规划体系并监督实施。“三线”“三生空间”的划定及管控是发挥国土空间规划战略性、引领性、约束性与载体性作用的重要基础,是国土空间规划的重要内容。基于此,本期“规划师论坛”栏目以“‘三线’划定与‘三生空间’布局”为主题,从理论层面剖析“三线”与“三生空间”的关系,辨析全域空间管制的手段与边界划定逻辑,探讨城乡布局结构的宏观管控机制;从实践层面探讨厦门、宜兴及广州的“三线”划定与“三生空间”布局和管控方法,以供参考。

作者厦门市澳门永利网站设计研究院副总规划师何子张,厦门市澳门永利网站设计研究院吴宇翔,厦门市澳门永利网站设计研究院总规所首席规划师李佩娟在《规划师》2019年第5期撰文,为落实国家提出“一张蓝图干到底”的要求,“三线”划定和“三生空间”布局作为空间管控的手段被提出并受到各地的重视。文章在分析空间管控的现状特征、失效机理及发展趋势的基础上,深入剖析厦门的空间管控分区分级构造及战略、管控和实施三位一体的“一张蓝图”建构内容,并提出在新时期的市县国土空间规划编制中要以“多规合一”来推进城市空间管控体系的建构。

[关键词]空间规划;一张蓝图;空间管控;多规合一;厦门

[文章编号]1006-0022(2019)05-0020-07

[中图分类号]TU984.11 + 3

[文献标识码]B

[引文格式]何子张,吴宇翔,李佩娟。厦门城市空间管控体系与“一张蓝图”建构[J].规划师,2019(5):20-26.

一、空间管控体系的现状特征、失效机理与发展趋势

(一)我国空间管控的现状特征

空间管控是指政府为实行空间管制,协调开发与保护之间的关系,对土地发展权进行差异化管理,实现空间资源有效配置的一种政策性工具。无论是“三区三线”还是 “三生空间”布局,本质上都是对空间的一种政策性区划,都属于空间管控的手段。空间规划服务于空间管控,我国各部门已经编制了多种规划,通过划定政策性边界和用途性边界,实行分区分级的空间管控。

在政策性边界划定上,主体功能区划从经济发展和资源环境协调的角度入手,将空间分为“优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区”;澳门永利赌场从适宜建设的角度划定“三区四线”,即“禁建区、限建区、适建区”及“绿线、蓝线、黄线、紫线”;土地利用规划则出于土地资源保护的需要,实施“三界四区”管控,即城乡建设用地“规模边界、扩展边界、禁建边界”及“允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区”;环境保护规划依据生态和环境保护的需求,开展生态功能区划和环境功能区划工作,前者选取“优化准入区、重点准入区、限制开发区、禁止准入区”4类生态环境功能区,后者则将空间分为“自然生态保留区、生态功能调节区、食品安全保障区、聚居发展引导区、资源开发维护区”5种环境功能类型区。

在用途性边界划定上,各管理部门依据各自的空间分类标准,确定空间的具体用途,如土地利用总体规划、澳门永利赌场中的用地规划等。虽然我国多个部门都参与了空间的分区分级管控,但仍存在《生态文明体制改革总体方案》提出的“因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题”。这些问题反映出当前空间管控的失效,而对其产生的内在机理进行分析,是实现“一张蓝图干到底”、构建“横向到边、纵向到底”治理体系的理论基础。

(二)空间管控失效的机理分析

空间管控失效是指原先制定的空间管理控制的对象在实施过程中出现了偏离管控目标的现象,其原因一般为管控主体对管控对象的管控职责落实不到位,如管控规则不清晰,导致管控边界和规模失效。空间管控作为一个传导过程,其失效主要体现为横向空间分区及纵向空间分级管控的失效。其中,纵向上是通过规划体系的传导,自上而下实现对某种空间资源规模和边界的管控;横向上通过部门分工进行空间分区的管控,当然横向上的空间管控分区也会随着规划体系的传导向下不断细分,同时在以往“多规并行”的背景下也必然体现为空间分区管控的冲突。目前中央提出优化“三生空间”、划定“三线”,其实质就是为了统一空间分区管控以优化国土空间格局。同时,国家为保障粮食安全、国土生态安全,加强对地方城乡建设的宏观调控,通过划定各种控制线来实现对耕地、生态敏感资源和建设用地规模及城市发展宏观布局的调控。“三线”划定的提出意味着国家更加强化对规划体系传导过程中纵向空间的管控,以破解空间管控失效的顽疾。

1.空间分区管控失效:部门空间管理事权边界与规则冲突

空间分区管控失效表现为一定空间范围内,不同部门制定的管制规则存在冲突或无法达成空间和事项的全覆盖。这是由于各个部门的管理目标不统一,在编制规划时往往更注重部门利益,忽略与其他部门的协同。而不同规划间平行衔接的模式,又使得规划间缺乏统筹,部门空间管理事权边界不清晰,使资源无法得到有效的统筹配置与利用。空间分区管控失效的根源在于空间的唯一性和资源管理的多样性之间的矛盾。由于我国长期存在“条块分割”的管理体制,在空间规划上更注重纵向控制,而缺乏在同一空间上的横向衔接,造成在同一空间上存在不同空间管控逻辑的矛盾。各类自然资源必须依附于空间存在,由此我国采取按资源要素分类平行管理空间的模式,这势必与空间的唯一性相冲突,具体体现为空间信息错位、空间认知多元和空间管理碎片等多个方面,这就造成生产、生活、生态空间格局的混乱。为解决空间分区管控失效问题,必须构建层次清晰、分工明确、相互衔接的空间规划体系,通过具有统筹性和指导性的空间分区及各类专项规划工作,理顺部门空间权力的关系,实现规划的“横向到边”。

2.空间分级管控失效:不同层级政府空间管控事权与责任不清

空间分级管控失效是由于不同层级政府的诉求和取向存在差异,导致上级政府的意图无法有效落实,而下级政府的灵活性受限的现象。首先,我国作为单一制国家,中央政府与地方政府的关系是一种“委托—代理”关系,作为代理人的地方政府更加了解实际情况,且和中央政府的利益存在一定偏差,导致上级政府的空间管控失效,产生“图数不一致”等问题,特别是涉及生态安全和历史文化的空间资源被破坏。其次,我国地方政府的资源管理部门受地方和上级主管部门的双重领导,正如一般所说的“上面千条线、底下一根针”,现有的分部门“逐层到底”的传导模式在很大程度上限制了地方的灵活性,导致地方层面分区管控失效的集中爆发。

上级约束性和下级灵活性的矛盾是上述问题产生的根源。我国现有关于各级政府事权划分的文件多为原则性的表述,少有详细的法律和制度文件作为支撑,导致上下级政府间的“委托—代理”关系中的约束性和激励性都明显不足,存在“激励不相容”和“信息不对称”等问题。因此,需要构建合理的空间管控传导体系,在规划内容上既要落实上级政府的政策和意图、整合上位规划要求,又要反映自身和下级政府的利益和诉求、指导下位规划的编制,形成上下沟通的信息渠道。在“一张蓝图”传导中的载体表达上,需要明确不同层级的管控主体对空间管控对象的管控精度差异。以空间形态的管理为例,其在宏观层面以结构性示意为主,在中观层面形成空间边界,在微观层面精确划定控制线、明确开发控制指标;在规划实施上则需要明确空间事权和时序安排,保证激励相容,既保证上级政府对下级政府的有效治理,又实现规划在具体实施层面的可操作性,是规划真正做到能用、好用、管用的关键。

(三)空间管控的发展趋势

1.面向空间管控体系建构的空间规划改革探索

近年来国家从空间治理的角度对空间管控体系进行改革部署。早期的实践以地方性的探索为主,突破点集中于规划的编制层面,以划定控制线边界、化解部门空间冲突为主要目标,如上海在“两规融合”阶段划定 3 条边界、广州在“三规合一”阶段提出 “四线”管控等。自习近平总书记在中央城镇化工作会议上提出“建立空间规划体系”后,伴随着28个县市“多规合一”试点工作的开展,空间管控体系建构开始进入国家授权下的改革阶段,提出以“一本规划、一张蓝图”为主要目标,通过“多规合一”的工作方法,形成“一本规划”、绘制“一张蓝图”和构建规划实施管理平台。

2015年底随着《生态文明体制改革总体方案》的颁布,我国开始从体制机制层面明晰空间管控事权;2016 年《省级空间规划试点方案》提出“加强体制机制、法律法规等顶层设计”,在空间分级管控上“充分发挥省级空间规划承上启下作用”,通过“三区三线”划定强化空间管控;2017 年《自然生态空间用途管制办法(试行)》明确对自然生态空间进行分级分类,从区域和地块层面加强对自然生态空间的用途管制。在空间规划编制方面,2017年住建部下发《关于城市总体规划编制试点的指导意见》,突出总体规划战略的引领和刚性管控,“三区三线”划定作为总体规划的重要内容被纳入其中,同时许多试点城市都将空间管控的传导体系设计作为探索重点;2018 年国家组建自然资源部,进一步统一国家空间规划体系,强化用途管制,通过编制“一本规划”(即国土空间规划)、划定“三区三线”推进国家治理体系的变革。这就需要总结地方城市的实践经验,重新认识城市“一张蓝图”的构造,分析其在空间管控分区分级方面如何划定“三线”、优化“三生空间”布局。

2.空间分区、分级管控发展趋势

随着空间规划改革的推进,诸多学者从“多规合一”、空间管控等角度进行了研究,普遍采取从“问题分析”到“目标解读”再到“对策建议”的研究路线。首先,将现行主要空间管控部门关于空间管控的分区分级内容进行梳理、对照及比较分析,发现各类管控目标、分区内涵、技术方法及实施手段等方面存在较大差异。其次,通过对各类空间管控的矛盾与问题进行辨析,结合当下各时期的空间规划改革要求相应提出空间分区分级管控的思路,即重新明确管控分区的划定,搭建基础数据信息库、统一技术标准,建立协作机制、制定法律法规等。

空间的分级管控主要源于中央与地方关于空间资源配置权的博弈,中央政府宏观调配土地资源,采取指令控制的方式,制定发展目标并由下级规划分解落实,通过行政审批保障其实施。空间规划作为地方政府参与横向竞争的重要制度工具,直接服务于地方增长主义模式,目标是在上级政府的责任约束下,获得有效的土地发展权,以支撑各类城市发展行动,满足经济增长所产生的用地需求。因此,地方提出空间管控的分级松绑、要下放规划审批权、简化土地行政审批程序和改革行政审批内容等诉求。

综合考虑我国空间规划体系“以纵向控制为主导”的特征,以及试点中的上下层级规划责任边界模糊等问题,笔者认为空间规划体系构建的关键在于建立纵向传导的有效机制,具体包括合理划分宏观发展管理与地方土地发展权的规划事权,建立上下协同对话的空间规划层级体系。在空间管控改革方面体现为以下趋势:一是从局部区域到覆盖全域。空间管控范围从早期的控制线划定重点关注城市建设用地的管制方案,逐步放大到城市建设用地周边区域再到全域范围的整体管制。二是从单要素到多要素体系。随着空间管控范畴的扩大,势必带来统筹要素的增多,包括村庄、非建设用地要素及承载力要素等都被纳入进来,划定方案也从单一的“分区”划定到多层级的“分区+廊道+点”划定。三是从约束控制到优化引导。早期关于控制线的讨论较多地集中在城市开发边界的划定研究上(即侧重解决城市的无序扩张等问题),到后期则集中在“三区三线”控制线体系的划定研究上(即从局部空间的约束到全域空间结构优化引导),逻辑起点发生了变化。四是从静态结果到动态过程。控制线体系不再是一次性和固定不变的,而是通过健全的体制机制,结合实际实施情况和监测评估结果,对控制线边界进行动态更新调整。

虽然已形成丰富的研究成果,但是已有研究缺乏对城市实践的系统总结,且现有研究大多基于原空间管控部门的职责分工。随着空间规划改革地方实践的深入,需要加强对地方城市实践的系统总结,深入认识城市 “一张蓝图”的构造,分析其在空间管控分区分级方面如何去划定“三线”、优化“三生空间”布局。

二、基于空间管控体系建构的厦门“一张蓝图”构造分析

(一)面向空间管控体系建构的厦门“一张蓝图” 实践

近年来我国空间规划改革较有特点的一座城市 — 厦门,自2013年以来按照“一张蓝图干到底”的总体目标,有序列地开展了战略规划、“多规合一”、专项规划、详细规划及城市设计等工作,构建了“一张蓝图”的空间管控体系。这“一张蓝图”包括发展战略蓝图、刚性管控底图、要素系统配置图、审批管理“一张蓝图”和公共空间营造指引。这些不同层级的“图”在城市空间分区分级管控传导中发挥不同的效能,同时又构成一个完整不可分割的体系。

1. 制定《美丽厦门战略规划》,形成发展战略蓝图

为引领城市绿色发展方式转型,实现高质量发展和高品质建设,厦门于2013年制定了《美丽厦门战略规划》(以下简称《战略规划》),于 2016 年进行战略规划检讨,提出两个百年愿景和五个城市定位,制定国际化发展、空间发展和人的发展三大发展战略,统一城市发展的愿景、目标和指标,提出构建山、海、城相融的理想空间格局、十大行动计划和共同缔造路径。《战略规划》凝聚了全体市民的城市发展战略共识,是发展战略蓝图,属于“一张蓝图”的顶层设计,也需要通过以下各层级的“图”进行落实和传导。

2.开展“多规合一”工作,形成刚性管控底图

厦门作为国家“多规合一”试点城市,于2014年开展了“多规合一”工作。“多规合一”以《战略规划》确定的山水空间格局为基准,开展“美丽厦门山水格局规划”专题研究,强化环境资源承载力评价和土地适应性评价,以及山海廊道和浪漫海岸线的保护控制,将《战略规划》确定的理想空间形态进一步固定下来。以此为基础,厦门通过信息化手段,统筹发展规划、澳门永利赌场和土地利用总体规划,以及环保、林业、水利和海洋等部门规划;通过技术手段和行政管理流程,明确各部门的空间数据底图,找出各部门规划的空间差异;同时,以空间信息平台建设为载体,统一空间数据的坐标系、协同用地分类对接标准,明确上一平台进行业务协同的各部门空间数据。

此外,以保底线、体现战略引领和寻求最大公约数为原则,协调各部门规划空间数据的矛盾,划定各部门共同遵守的控制线体系,形成刚性管控底图,并制定相应的管控规则。刚性管控底图强化了厦门的山海格局,厘清了保护边界和开发边界,使之成为后续各部门的专项规划和下一层次的详细规划、城市设计必须遵守的底图,并制定规划维护和更新的实施细则,通过规划修订来完善更新边界。厦门通过边界划定,确定了城市发展的容量与边界,落实发展战略蓝图提出的空间格局。在此期间,厦门开展了一系列的重大专项规划工作,特别是综合交通、水资源、能源和安全专项规划,这些市政基础设施与刚性管控底图一起构成城市发展的基本框架,是各部门规划编制和实施必须遵循的底图。

3.统筹开展专项规划工作,形成要素系统配置图

在发展战略蓝图和刚性管控底图的基础上,厦门于2015年底开始开展“厦门空间规划体系构建研究”“厦门空间规划体系梳理”“厦门全域空间规划一张蓝图”等工作。这些工作面向部门协同空间管理,明晰部门和区政府的空间管控事权,进一步深化梳理各空间要素的配置关系,形成以生态为本底,以承载力为支撑,以生态控制线、城市开发边界、海域系统、全域城市承载力四大领域为基准,以各部门专项规划为落实手段的城市要素系统配置图(图1)。该工作梳理了以往编制过的市、区共 100 余项部门规划,基于四大领域的空间体系架构,按照建立统一空间规划体系的目标,分析评估原有各专项规划和各空间单元详细规划的空间覆盖及部门覆盖情况,以及现有规划的适宜性和规划实施管理中存在的偏差,提出三年规划编制计划。基于空间规划体系梳理的成果,由规划部门牵头,以市政府的名义发布全市“多规合一”年度工作计划的形式,明确各部门编制空间性专项规划的职责和进度要求,推动各部门完善空间性专项规划。现已整合并形成了全市40余类专项规划,并纳入空间信息平台。各部门在平台上都能找到与其事权对应的要素系统配置图,同时又强调空间要素的全域覆盖和设施的系统性,明晰了城市要素系统的管控责任主体、空间边界和管控规则,提升了城市空间系统协同治理的能力。

4.通过审批管理“一张蓝图”和公共空间营造指引,强化对规划管理和实施的指导

在落实发展战略蓝图、刚性管控底图和要素系统配置图的基础上,近年来厦门将城市设计融入控制性详细规划,统筹地下空间、交通市政规划设计和景观规划设计,创新性地编制控制性详细规划、城市空间详细规划及地块城市设计等,形成服务规划建设审批管理的审批管理“一张蓝图”。在此基础上,为提升城市精细化管理水平,促进城市修补和生态修复,激活街区活力,厦门还编制了公共空间营造指引,如通过编制街道设计导则、广告设计导则等来提升城市公共空间环境品质,激活街区活力。

(二)基于空间管控分区、分级的厦门“一张蓝图”构造与总体规划改革探索

1.构建战略、管控和实施三位一体的“一张蓝图”

厦门的“一张蓝图”不是一次性编制出来的,而是循序渐进按照构建统一空间规划体系的目标逐步生成的,“一张蓝图”始终处于动态演替之中。厦门所构造的 5 个层次的图,如果按照规划作用,可以分为战略性蓝图、管控性蓝图和实施性蓝图3个层级(图2)。其中,实施性蓝图是规划实施的主要法定依据,包括要素系统配置图、审批管理“一张蓝图”和公共空间营造指引。在规划改革探索期,这些不同层级的图是以不同的规划载体出现的,战略性蓝图一般以战略规划或战略研究的名义出现。管控性蓝图可以通过专题规划来划定,一般以“多规合一”规划、城市开发边界划定规划、“三区三线”划定规划等名义出现。战略性蓝图和管控性蓝图的使用对象一般是上级政府及城市政府。实施性蓝图中的要素系统配置图则是以专项规划的载体形式出现的,其使用对象主要是城市政府各部门;审批管理“一张蓝图”一般以详细规划和城市设计的载体形式出现的,其使用对象是规划管理部门;公共空间营造指引一般是以设计导则、政策指引等载体形式出现的,其使用对象一般是城市建设管理的专业部门和街道社区等基层机构。

城市空间管控的分区分级则贯穿于“一张蓝图”的全过程。战略性蓝图奠定了“一张蓝图”的战略目标、指标和整体空间格局框架;实施性蓝图则是实现空间保护和发展的具体操作载体;管控性蓝图作为中间层级,向上需要战略性蓝图的指导,向下必须通过实施性蓝图进行传导。因此,划定“三区三线”的前提是必须要有坚实的战略规划作为支撑,同时要落实到各部门专项规划、空间单元的详细规划和城市设计中去。

2.在总体规划试点中探索“一张蓝图”传导机制

2017年下半年厦门开始进行城市总体规划改革探索,重点是按照构建统一的空间规划体系目标,如何将已有的“一张蓝图”工作成果纳入城市总体规划成果中,并实现“一张蓝图”空间管控的分区分级传导。

首先,城市总体规划重点体现国家对城市的战略要求,若要发挥其战略引领作用,在全市层面形成共识,推动共同实施,那么在编制内容层面,需统筹全域的发展战略、管控要求和行动策略,形成从战略谋划到行动策略整体统筹的总体规划内容体系。①统筹目标战略。以《战略规划》为基础,向上落实国家、省级上位规划及战略要求,包括落实习近平总书记对厦门的一系列指示,特别是金砖会晤建设“两高之城”的新要求,明确新时期厦门在国家和省的发展战略中的地位与作用。城市总体规划要在城市发展愿景、定位目标、全域空间格局与功能布局、基础设施和公共设施发展战略等方面形成共识。②统合发展指标。以《战略规划》的指标体系为基础,分解城市发展目标,进一步统合上位规划、各部门规划的城市发展核心指标、专项指标,建立全市统一的指导城市全局发展和考核评估的指标体系,实现目标指标化、指标空间化,使指标可实施、可评估、可考核和可监管,有效指导下位规划。在编制组织层面,按照共同缔造的理念,突出“开放、协同”的规划编制工作组织方法,工作主体由政府主导转变为政府、市场、社会协同参与,使总体规划由部门规划转变为具有广泛共识、引领全市发展的发展战略蓝图;总体规划成果突出统筹规划,强调各部门专项规划在总体规划编制过程中的组织协同和空间协同;需上报国家部委、省政府审批的规划内容(如海洋、林业和港口等),由市政府加强部门协调,确保与总体规划在规划期限、底图上的衔接,并在总体规划中统筹落实需要管控的指标、边界等要素。

其次,突出总体规划的空间统筹,体现刚性管控底图,并提出对实施蓝图的传导要求。①以原有的“多规合一”为基础,按照“三区三线”的划定和管控要求,重新组织编排城镇开发边界、生态保护红线、永久基本农田及开发边界内“四线”的划定 ( 图 3)。同时,空间分区布局要突出主导功能分区政策指引,而不是具体的用地分类。②突出空间规划与事权对应,在做好传导的基础上实现分层管理。“一张蓝图”突出按事权分层管理,对应于国家、省级事权,形成总体规划,即发展战略蓝图和刚性管控底图。而实施性蓝图作为地方事权,通过分区规划、专项规划和详细规划予以体现。其中,特别对于刚性管控及要素配置内容,也突出按照事权分层分级,在总体规划中主要体现国家、省级事权下的刚性管控要素(如城市开发边界、生态保护红线、永久基本农田、省级以上的自然保护区和风景名胜区范围等),以及设施配置内容(如重大基础设施布局、公共服务设施配置标准、综合防灾标准、省级及以上的绿线、紫线等)。③明晰总体规划实施传导机制(图4)。在空间单元传导机制上,以事权对应、条块结合为原则,形成“总体规划—分区规划—单元控规”体系。分区规划对应各行政区或开发区、园区等特定功能区事权,强调各要素在空间单元的协调统合;单元控规强化与镇街或特定管理单元的管理主体和边界对应。在时间传导机制上,将“五年规划—年度实施规划”形成法定化的制度,以规划引导发展、推动发展为核心目标,以空间统筹为重要抓手,建立以总体规划为长期引领,以发展规划、近期建设规划等五年规划为近中期抓手,以年度实施规划为年度落实的规划实施时序安排制度。在部门传导机制上,强调总体规划对城市各专项要素的纵向系统统筹,属市政府审批的要素需编制专项规划,与总体规划同步启动专题研究、专项规划编制工作,并基于总体规划的战略引领和刚性管控要求,形成专项规划指引,提出指标要求和空间布局指引。

三、以“多规合一”推进城市空间管控体系建构的思考

当前规划改革迅速推进,自然资源部已经部署开展面向2035年的国土空间规划编制工作,以“三线”划定与“三生空间”布局为主体的空间管控体系是国土空间规划编制的重要内容。那么在市县的具体工作组织和工作方法层面,如何建构城市空间管控体系值得探讨。

(一)以“多规合一”构建“一张蓝图”的基础数据平台、控制线体系和维护机制

当前有一种观点认为,随着规划机构改革到位,国家颁布新的空间规划体系,制定国土空间规划编制指导意见,颁布用地分类标准和空间管制办法,甚至是制定或修订新的空间开发与保护规划法规,“多规合一”将完成其历史使命,地方只要通过编制新的国土空间规划,就可以实现“一张蓝图干到底”。也就是将“三线”划定、“三生空间”布局这些工作一并寄托于国土空间规划编制中,甚至希望将来引进一个规划编制机构就可以完成这些工作。这种思路是将“一张蓝图”狭义地理解为编制“一本规划”,而不是构建一套城市空间管控体系。我们认为“多规合一”是规划体系与规划体制改革的过渡性安排和基础性工作,之所以是过渡性安排意味着随着规划体系和规划体制改革的完成,“多规合一”将完成其历史使命;之所以是基础性工作意味着还得以“多规合一”来完成“一张蓝图”的建构。

“三线”划定和“三生空间”布局绝不是独立割裂的单项工作,而是要用“多规合一”的工作方法,将这些工作融入“一张蓝图”构建中。首先是采集好各部门认可的空间数据,尤其是结合国土“三调”工作,做好空间基础数据处理和分析;其次是找出这些数据的空间矛盾,根据发展战略和底线管控要求,找出最大公约数的开发和保护边界,形成控制线体系;最后是制定这些控制线体系的管控和维护机制,特别是通过信息平台、政策法规的保障,实现动态管理和监督检查。厦门、广州等城市也正是具备了这些坚实的基础,其国土空间规划编制中的空间管控分区分级要素才具备扎实的数据来源,也奠定空间管控可实施操作的基础。

(二)推进城市空间规划体系的梳理和现状调查工作,为国土空间规划编制奠定基础

形成“一张蓝图”的关键是构建统一的空间规划体系,“三线”划定和“三生空间”布局的落实还有赖于建构城市空间管控体系。因此,国土空间规划改革不能仅仅去抓国土空间规划的编制,更要以“多规合一”的工作方法,抓紧推进城市空间规划体系的梳理工作,建构出适应地方实际的空间规划体系,并在此基础上分层、分单元推进专项规划和详细规划的编制,形成可操作的实施性蓝图。只有具备了坚实的实施性蓝图基础,在国土空间规划编制中才能设计出“一张蓝图”的传导机制,国土空间规划的战略引领和刚性管控作用才能有效发挥。例如,厦门将指标传导作为国土空间规划编制的重要内容,探索主体功能区的空间布局方法。空间布局并非用地分类,无法计算用地指标,反过来只有通过扎实的“控规一张图”才能进行国土空间规划的指标推算。因此,在国土空间规划编制中,应将“一张蓝图”的空间管控分区分级传导机制设计作为规划的重要内容,通过专项规划实现分级传导,同时以空间单元规划指引实现分区传导,通过“五年规划—年度实施规划”实现时间传导。

“一张蓝图”不仅包括规划“一张蓝图”,还包括现状“一张蓝图”。当前国土空间规划改革在事权分层的基础上,强调保护权上收和建设权下放,因此划定“三区三线”、落实“四线”管控要求成为国家对地方政府进行空间管控的重要抓手。这就要求国土空间规划不仅要提供数字化的空间管控边界和管控规则,还要实实在在地体现各类空间的现状边界,包括合法用地及不合法用地的现状边界。同时,还必须体现全域的用地现状,既包括建设用地又包括非建设用地的现状,并通过“一年一体检、五年一评估”贯彻到日常的规划实施监督考核工作中。特别是要利用好国土“三调”的机会,处理好非建设用地内各部门的数据矛盾,摸清底数,为国土空间规划编制奠定扎实基础。

四、结语

“一张蓝图干到底”是国家对空间治理能力和治理体系现代化的形象化目标表达,“三线”划定和“三生空间”布局是空间管控的具体抓手,必须要融入城市空间“一张蓝图”绘制和实施的传导体系中。“多规合一”作为空间规划改革的基础性工作和过渡性安排,是落实“三线”划定、优化“三生空间”布局的具体工作抓手。本文通过对厦门“一张蓝图”构建及其在空间规划改革方面的探索分析,提出在新时期城市国土空间规划编制中,要重视利用“多规合一”的工作方法,扎实做好“一张蓝图”等基础工作,建立城市空间管控体系,为城市国土空间规划编制奠定扎实的基础。

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