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城市组团协同发展之后如何并进?

2019-05-13 08:54 来源:中国建设报 作者:刘 帝

5月5日,《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》公开发布,提出以完善产权制度和要素市场化配置为重点,坚决破除体制机制弊端,促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置。以城市群为主体形态促进大中小城市和小城镇协调发展,增强中小城市人口承载力和吸引力。

1个月前,国家发展改革委员会印发《2019年新型城镇化建设重点任务》指出,要按照统筹规划、合理布局、分工协作、以大带小的原则,立足资源环境承载能力,推动城市群和都市圈健康发展,构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间格局。

在新一轮城市化进程中,都市圈与城市群高频出现,逐渐成为我国经济增长的重要驱动力。

人财兼收 城市群构建发展新版图

2006年3月,“十一五”规划纲要中提及“城市群”概念,这是“城市群”概念首次在国家层面文件中被提及;2015年12月,时隔37年再次召开的中央城市工作会议,对城市群发展规划作了重点部署;“十三五”规划纲要指出,“加快城市群建设发展”,提及的城市群共有19个。

“党的十九大后,区域协调发展被提到了新的战略高度,而城市群的发展,则可以破解区域协调发展难题。”中国社会科学院研究员、中国区域经济学会副会长陈耀表示。

2018年11月18日,《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》明确指出,以京津冀城市群、长三角城市群、粤港澳大湾区、成渝城市群等城市群推动国家重大区域战略融合发展,建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式,推动区域板块之间融合互动发展。

据环球网报道,目前,我国提出的19个城市群规划已基本编制完成,其中跨省城市群规划均已出台并实施。在相关政策指引下,我国城市群都市圈经济社会发展彰显了特有的活力。

根据中国发展研究基金会日前发布的《中国城市群一体化报告》,2006年至2015年,报告选取的12个城市群占全国GDP的比重从70.56%上升至82.03%,年均增长超过1个百分点。其中,长三角、京津冀、珠三角3大城市群的经济份额超过40%。

在人口层面,上述城市群占总人口的比重从61.12%上升至63.07%,增加1.95个百分点。人口集中主要发生在长三角、京津冀、珠三角3大城市群,同期增长2.54%。

“城市化的本质就是产业的人口向城市空间的高度集聚,集聚之后带来规模效应。在过去一段时间内,世界范围内人口和资源要素向中心城市集聚的现象愈发凸显,经济和人口的着力点已经主要集中在沿海、首都及行政中心的城市、大城市和超大城市。”国家发展改革委员会城市中心总工程师、国土产业交通规划院院长张国华向记者表示,20世纪50年代,全球仅有纽约和东京两座人口超过1000万的超大城市,现在全球超大城市数量已经超过29座,这些城市集中全球近5%的人口并创造了全球近20%的经济体量。随着互联互通基础设施支撑下的全球供应链体系不断完善,线上、线下、实体、虚拟融合形成无界社区,企业的影响力不断扩大,未来由国家或者地区主导的竞争合作逐渐转变为以城市为主导的竞争合作。

城市聚力 协同发展要破“墙”

中国在经历了人类历史上最大规模的城市化进程后,区域核心城市聚集了大量的人才、资金、产业资源,但在发展的过程中也碰到不少问题,对外主要表现为“虹吸效应”,对内则主要表现为“城市病”。这或许可以从一件事情得到印证。在刚刚过去的“五一”小长假期间,公安部交管局发布的一项交通拥堵预警信息显示,5月2日14时至5月3日14时,国内40条高速公路200个重要通道监测节点流量环比前一日下降20.01%,但京沪高速公路北京段、沪昆高速公路上海段、沪渝高速公路上海段、沪渝高速公路重庆段环比前一日上升超过30%以上,通行压力较大。

“大城市功能过度集聚,交通拥堵、环境污染等‘城市病’日益严峻,尚未形成与周边中小城市合理分工、功能互补、协同发展的区域一体化产业体系。”张国华表示,这一问题的产生,一方面因为区域中心城市经过长时间发展本身已经具备“马太效应”,高度集中的资源持续吸引着人流、资金流、产业链进入;同时,以往城市之间大都存在着竞争关系,区域中心城市几乎不大可能向周边城市“输血”。“区域协调发展困局之一就是区域中各个城市唯GDP式的竞争与计划经济思维模式束缚的结合,在资源、资金、政策等方面向大的中心城市集中,市场在资源配置中难以发挥决定性作用。各城市间在公共资源、行政管理等多个方面都存在着一堵堵隐形的‘墙’。”

《2019年新型城镇化建设重点任务》指出,坚持以中心城市引领城市群发展,增强中心城市辐射带动力,形成高质量发展的重要助推力。探索建立中心城市牵头的都市圈发展协调推进机制。加快推进都市圈交通基础设施一体化规划建设。

张国华表示,区域协同发展就不能想着一家独大,要以城镇空间一体化发展为载体、以优化区域分工和产业布局为重点、以资源要素空间统筹为主线,发挥不同城市的资源优势和产业优势,通过区域分工实现错位发展。“尤其在公共资源配套上,大城市要舍得共享共建。以前人是跟着产业走,现在人要跟着环境和公共配套走,人在哪里汇聚,产业就在哪里汇聚。所以通过公共资源的协同布局,带动人口的合理配置,最终就能实现产业的协同分工。”

“在城市群中的投资效率更高。比如交通,很多人说高铁等投资已经饱和,但如果从城市群快速交通、一小时通勤圈来看,交通还有很多需要发展的地方。其他相关基础设施以及公共服务等,也需要进一步协调发展。”中国发展研究基金会副理事长兼秘书长卢迈表示。

除了资源配置的“先天”不均,行政壁垒也是城市群都市圈良性发展必须要破除的限制。

在2019中国发展高层论坛《城市群:高质量发展动力源》分论坛上,多位参会人员关注到这一问题。江苏省徐州市委书记周铁根直言:“在城市群的协同发展中,最大的障碍就是行政壁垒。”他表示,在城市群都市圈中,很多地区都是跨省级和行政界线,还面临利益分割。要破除这种壁垒和利益分布格局,关键是推动经济社会的协调发展,包括推进交通的互联互通、产业的协同发展以及社会事业的融合发展等。

目前,上海正在与江苏、浙江研究长三角一体化示范区相关规划和制度设计。有行业人士表示,对于长三角一体化示范区的建设,可以把市场概念运用到行政概念中。比如,长三角一体化示范区是否可以尝试股份制。也就是说,上海、江苏、浙江、安徽均持有股份,形成一个类似股份制公司的模式,而不是过去那种简单的行政区划。

“从全球城市群都市圈的发展情况来看,成功的经验是类似的,失败的教训也是类似的。成功的经验就是城市群都市圈出台的相关政策、文件能够得到市场认可。”张国华表示,城市发展本来也有周期,在不同阶段面临的机遇也不同,因此需要从长远的角度来看待区域发展,“从目前的情况来看,长三角、粤港澳、京津冀、成渝这4个城市群发展势头都很好,可能成为新一轮城市发展的主要增长极。”

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