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武廷海:国土空间规划体系下文化保护空间规划建议

2019-06-12 09:49 来源:中国土地学会

建立国土空间规划体系并监督实施,将主体功能区规划、土地利用规划、澳门永利赌场等空间规划融合为统一的国土空间规划,实现“多规合一”,强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用,是党中央、国务院作出的重大部署。2019年5月中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,这是党中央、国务院关于国土空间规划的顶层设计,无疑将对文化保护空间专项规划发挥重要的指导约束作用,对文物保护利用和文化遗产保护传承工作产生深远的影响。

1. 从文物(文化遗产)到文化保护空间

文化建设关系国家与民族发展。2017年10月党的十九大报告指出:“文化是一个国家、一个民族的灵魂。文化兴国运兴,文化强民族强。没有高度的文化自信,没有文化的繁荣兴盛,就没有中华民族的伟大复兴。”将文化置于国家和民族的灵魂的高度来认识,文化繁兴同国运兴旺、民族强盛息息相关,中华民族伟大复兴离不开文化繁盛。

在文化作为国家与民族灵魂的视野中,文物保护利用和文化遗产保护传承工作具有重大意义。2016年4月习近平总书记对文物工作作出重要指示:“文物承载灿烂文明,传承历史文化,维系民族精神,是老祖宗留给我们的宝贵遗产,是加强社会主义精神文明建设的深厚滋养。保护文物功在当代、利在千秋。”“统筹好文物保护与经济社会发展,全面贯彻保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理的工作方针,切实加大文物保护力度,推进文物合理适度利用,使文物保护成果更多惠及人民群众。”

2018年10月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强文物保护利用改革的若干意见》,从坚定文化自信、传承中华文明、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度,就深化文物保护利用体制机制改革,加强文物政策制度顶层设计,切实做好文物保护利用各项工作做出部署。值得注意的是,《关于加强文物保护利用改革的若干意见》在主要任务中明确要求“国土空间规划编制和实施应充分考虑不可移动文物保护管理需要”,这是十分重要的制度设计:将文物保护利用、文化遗产保护传承与国土空间规划联系起来,实际上实现了从文物(文化遗产)到文化保护空间的视角转变。文化保护空间是因人类活动而具有特定文化意义的国土空间,不可移动的物质文化遗产是其核心组成要素。

新时代文物(文化遗产)保护与利用向国土空间规划提出新需求,相应地,国家对国土空间规划的顶层设计也从供给侧为文物保护利用与文化遗产保护传承工作带来了新机遇,并提出了新要求。

2. 国土空间规划体系与文化保护空间规划

在指导思想上,《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》要求:“健全国土空间开发保护制度,体现战略性、提高科学性、强化权威性、加强协调性、注重操作性,实现国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续。”其中,体现战略性、加强协调性、注重操作性都是对国土空间规划的总体要求。

在国土空间总体规划编制上,《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》要求国家、省、市县三个空间层级各有侧重:“全国国土空间规划是对全国国土空间作出的全局安排,是全国国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲,侧重战略性,由自然资源部会同相关部门组织编制,由党中央、国务院审定后印发。省级国土空间规划是对全国国土空间规划的落实,指导市县国土空间规划编制,侧重协调性,由省级政府组织编制,经同级人大常委会审议后报国务院审批。市县和乡镇国土空间规划是本级政府对上级国土空间规划要求的细化落实,是对本行政区域开发保护作出的具体安排,侧重实施性。”

文物(文化遗产)行政主管部门组织编制国家、省和市县层级专项规划时,需要分别侧重战略性、协调性、操作性的要求,即全国国土空间规划战略性指导约束下的全国文化保护空间专项规划、省级国土空间规划协调性指导约束下的省级文化保护空间专项规划、市县国土空间规划实施性指导约束下的市县文化保护空间专项规划。

3. 建构并落实中华文明标识体系是文化保护空间规划的核心任务

中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强文物保护利用改革的若干意见》提出16项主要任务,其中第一项就是“构建中华文明标识体系”,具体要求:“深化中华文明研究,推进中华文明探源工程,开展考古中国重大研究,实证中华文明延绵不断、多元一体、兼收并蓄的发展脉络。依托价值突出、内涵丰厚的珍贵文物,推介一批国家文化地标和精神标识,增强中华民族的自豪感和凝聚力。”

为何及如何构建中华文明标识体系?《关于加强文物保护利用改革的若干意见》表述很明确:即依托珍贵文物资源,提炼国家文化地标和精神标识,构建中华文明标识体系,实证中华文明起源演进脉络,增强中华民族的自豪感和凝聚力。这个技术路线,可以概括为“文物资源—核心价值—标识体系—文明脉络—民族精神”,实际上,构建中华文明标识体系对文化遗产保护工作提出了增强中华民族的自豪感和凝聚力的要求。

关于中华文明标识的工作,2015年2月习近平总书记在陕西视察工作时即指出:“黄帝陵、兵马俑、延安宝塔、秦岭、华山等是中华文明、中国革命、中华地理的精神标识和自然标识。新形势下,要发掘和用好丰富的文化资源,大力推进文化建设。”2018年8月习近平总书记在全国宣传思想工作会议上指出:“中华优秀传统文化是中华民族的文化根脉,其蕴含的思想观念、人文精神、道德规范,不仅是我们中国人思想和精神的内核,对解决人类问题也有重要价值。要把优秀传统文化的精神标识提炼出来、展示出来,把优秀传统文化中具有当代价值、世界意义的文化精髓提炼出来、展示出来。”

建构并落实中华文明标识体系是文化保护空间规划的核心任务。在全国层面,要以中华文明标识体系为主导,国家重要文化功能区为支撑,保障国土安全与文化安全底线,彰显中华文化总体格局,这是全国层面国土空间规划侧重战略性的重要体现。如果说全国文化保护利用规划是保障中华文明标识体系的根干,那么,省级文化保护利用规划就是保障中华文明标识体系的枝节,市县文化保护利用规划就是保障中华文明标识体系的细脉。中华文明标识体系的核心通过以县为单元的国家级重要文化功能区得到空间支撑,以县为单元的省级重要文化功能区得以补充完善,并在县市层面以文态空间(文化资源组合、文化生态及其空间形态)具体落地。通过全国—省—市县三级相互关联的文化保护利用规划专项规划,共同保障形成中华文明标识体系,实证中华文明延绵不断、多元一体、兼收并蓄的发展脉络。

4. 通过文化地区价值发掘与展示凸显地域文化特色?

中国地域广袤,历史悠久,中华文明标识体系是中华地域文化长期交融碰撞的结晶与提升,多元一体、丰富多彩的地域文化是孕育中华文明标识体系的丰厚土壤。千里江山万里城,不同时代的名都大邑是不同空间尺度的地域中心,是地域文化最为综合也是最为高级的体现。以都城体系、城邑体系为节点,交通与文化线路为骨架,形塑了中华文明的地域框架(the regional framework of Chinesecivilization)。

所谓文化地区,是指一定地域范围内(平均半径约100公里左右),以都城系统(都城建设及其周边山水人文综合体)、城邑系统(国家治理网络的各层级代表性节点和人类主要聚居点)为核心,包括山川界域、文化线路、人文胜迹、革命圣地、发明创造等自然人文遗产在内的重要文化区。文化地区是区域文化资源的集合体,对一定范围文化地区来说,一方面要落实全国层面文化保护利用的战略要求,另一方面要统筹协调整合区域文化资源,开展价值发掘与展示,推动区域性文物资源整合和集中连片保护利用,保障文态安全格局,凸显地域文化特色。

自然资源部《关于全面开展国土空间规划工作的通知》规定省级国土空间规划审查要点中,包括体现地方特色的自然保护地体系和历史文化保护体系。文化地区是体现地方特色的自然保护地体系和历史文化保护体系的一种综合空间形式。

5. 以文态空间为支撑活化利用文化资源及塑造文化魅力空间

我国现有不可移动文物76.7万处,都有法定的保护范围限制,事实上,不可移动文物的空间分布与城镇人居环境密切相关,在城镇现代化进程中,文物保护客观上存在巨大压力与风险。2007年6月9日中国文化遗产日,在文化部、建设部和国家文物局联合召开的城市文化国际研讨会上,吴良镛先生作题为“文化遗产保护与文化环境创造”的学术报告,对现代化建设过程中文化遗产保护提出“积极保护、整体创造”的观点,呼吁将遗产保护与建设发展统一起来,不仅保护遗产、文物建筑本身,保持其原生态、环境与风格,在周边确定缓冲区、保护区,而且对保护区内发展中的新建筑,必须使其遵从建设的新秩序,即在体量高度造型等方面要尊重历史遗产所在环境的文脉,要尊重文化遗产所在主体情况,以烘托文化遗产,加强原有文化环境特色为依归,这样使所在地区既保持和发展城市建筑群的原有的文化风范,又对新建筑赋予时代风貌,新建筑在高度、色彩、肌理等方面与要保护的建筑环境在可能范围内达到整体协调,保持一定的体形秩序。如今,在国土空间规划体系下,文化保护空间规划将文物保护转变为文化保护空间,可以说为“积极保护,整体创造”观念的实现提供了外部条件。

2019年6月自然资源部《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南(试行)》提出文化保护空间的识别与文化保护空间重要性评价的具体方法。需要识别的文化保护空间包括法定文化保护空间、潜在文化保护空间、文化资源聚集区与文化保护联系空间。对识别出的文化保护空间,依据文化保护要素的保护级别和保护区划的等级确定其重要性等级。在此基础上,针对不同重要程度的文化保护空间,在确保文物安全的前提下,可以因地制宜适度发展服务业、休闲农业或开展生态建设,将文物作为资源融入生产生活生态,实现文化资源活化利用,提升人居环境品质,塑造文化魅力空间。

6. 文化保护空间规划的重点内容建议

新时代文物(文化遗产)保护与利用给国土空间规划提出新需求,相应地国土空间规划体系从供给侧为文物保护利用与文化遗产保护传承工作带来了新机遇,并提出了新要求。建议创造性地开展国土空间规划体系下文化保护空间规划,切实肩负起新时代文物保护利用改革,以及建立国土空间规划体系并监督实施的新使命,为推进生态文明建设、建设美丽中国,实现中华民族伟大复兴中国梦作出贡献。具体包括以下几方面。

第一,国土空间规划体系指导约束下的文化空间保护规划,其核心任务是建构并落实中华文明标识体系。

第二,在全国层面,要以中华文明标识体系为主导,国家重要文化功能区为支撑,保障国土安全与文化安全底线,彰显中华文化总体格局,这是全国层面国土空间规划侧重战略性的重要体现。

第三,在省域层面,通过文化地区价值发掘与展示凸显地域文化特色;在市县层面,以文态空间为支撑活化利用文化资源及塑造文化魅力空间。

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